CiPP cerró su ciclo de cuatro conversatorios reflexionando sobre el modelo de empleo público al que Chile debe avanzar
El pasado martes 21 de noviembre en el Auditorio Manuel Larraín de la Universidad Alberto Hurtado se realizó el cuarto coloquio del Ciclo sobre Políticas Públicas que organizó el Centro Interdisciplinar de Políticas Públicas UAH, titulado “¿Cómo favorecer un empleo público profesional e imparcial en Chile?”.
“No hay gobernabilidad sin confianza en las instituciones”. Esa es una premisa de la Agenda de Modernización del Estado chileno, cuya implementación comenzó en el 2019. Y, sin duda, este proceso abre una oportunidad única para avanzar también hacia la concreción de un modelo de empleo público profesional e imparcial, que garantice la nítida separación entre lo que son las funciones de Gobierno y la de la Administración.
La relevancia de este tema es lo que llevó al Centro Interdisciplinar de Políticas Públicas (CiPP) de la Universidad Alberto Hurtado (UAH) a organizar el coloquio “¿Cómo favorecer un empleo público profesional e imparcial en Chile?, con el cual finalizó su ciclo de cuatro conversatorios sobre políticas públicas en distintos ámbitos. El evento se realizó el pasado martes 21 de noviembre en el auditórium E11 de la UAH. Congregó a autoridades de la administración del Estado, a académicos/as e investigadores/as nacionales e internacionales, autoridades de la UAH, dirigentes/as sindicales, funcionarios/as públicos y estudiantes.
El objetivo fue reflexionar sobre las dificultades que presenta el modelo chileno de empleo público y realizar recomendaciones a las y los encargados de la toma de decisiones. Importante destacar que, en esta ocasión, el conversatorio se enmarcó en el proyecto de investigación, financiado por el Fondecyt Regular, «¿Tiene Chile un Servicio Civil Profesional e imparcial? «, que están desarrollando los investigadores del CiPP, Enrique Rajevic, secretario General de la UAH, académico de la Facultad de Derecho y director del Postítulo en Derecho Administrativo y Gestión Pública de esta universidad y Nicolás Fleet, académico del Departamento de Sociología y director del Magíster en Sociología, de la UAH.
El conversatorio se estructuró sobre la base de la exposición de Rajevic y Fleet, quienes prepararon un policy paper especial para este encuentro, en el cual presentaron los avances de su investigación.
La mirada de las autoridades de la Administración del Estado
Camilo Mirosevic, jefe de la División Jurídica de la Contraloría General de la República, relevó la importancia de la investigación que están llevando adelante Rajevic y Fleet -que se está nutriendo también con datos de la Contraloría- valorando de igual modo, el desarrollo de este conversatorio, al enfatizar: “Justamente, son estos espacios académicos donde se da el puntapié inicial. Sin estas instancias, la verdad que este tema, prácticamente no aparece”. La importancia de estas materias, explicó, radica en un tema esencial: “No hay modernización real sin tocar el tema clave que son las personas que trabajan al servicio del Estado”.
La jurisprudencia, explicó, ha intentado reflejar parte de la distinción entre gobierno y administración. Sin embargo: “Ha quedado truncado, porque a nivel legal y Constitucional no ha habido ese mismo reconocimiento”. Sobre el status actual, dijo: “Pasamos de la extrema precarización a un régimen donde la contrata, prácticamente, se ha transformado en una planta”.
Cristián Valdivieso, subdirector(s) de la Subdirección de Gestión y Desarrollo de Personas, de la Dirección Nacional del Servicio Civil, valoró también que su institución sea parte de este proyecto de investigación pues se trata: “De un proyecto que tiene a la vista la discusión de base, respecto del modelo de empleo público”.
Destacó que con el Servicio Civil (que cumple 20 años) se “incorporó la intencionalidad de generar una carrera dentro de la función pública”. La Ley 20.955, significó un avance, por ejemplo, se instaló la práctica de reclutamiento y selección de personal. Hoy, precisó, el 99,7% de los servicios públicos cuenta con un procedimiento de esta naturaleza. Y se ha avanzado de un 49% a un 64% de personas que ingresan al Estado, a través de este mecanismo.
A su juicio, uno de los desafíos importantes de abordar: “Es el ejercicio de liderazgo público para el cumplimiento de la función. Si hablamos de un empleo profesional, imparcial, también tenemos que meter en la juguera de la discusión, todo el componente de gestión del desempeño […]. El margen de acción que hay respecto de poder profesionalizar y modernizar el Estado tiene también una responsabilidad en los líderes y lideresas”.
Exposición de Rajevic y Fleet: ¿Cómo fortalecer el empleo público profesional e imparcial?
Para Enrique Rajevic, lo fundamental de la investigación que están llevando adelante para fortalecer un Servicio Civil imparcial y profesional: “Es buscar mecanismos que permitan que las personas que trabajan para la administración pública, lo hagan con una vocación de servicio público de largo plazo, bajo la conducción de los gobiernos, pero sin ser colonizados (por decirlo de algún modo) con la política, de manera tal, de resguardar la continuidad de las políticas públicas, la integridad de las personas que trabajan, las mismas organizaciones públicas, la experiencia y la especialidad de las personas que trabajan y la competencia en definitiva y eficacia en la prestación de servicios públicos”.
El desafío entonces, es tener un empleo público que funcione bajo reglas del mérito y capacidad: “Y no, bajo el riesgo de que lo vayan a echar, porque el jefe de alguna manera le tiene antipatía o por algún otro tipo de problema subjetivo”. Esto no implica, acotó, que haya que desconocer: “Una capa de personas que trabajan para el gobierno y que responden al principio democrático y, por tanto, que tienen que ser elegidos por esas razones”.
Su diagnóstico recae sobre la regulación, explicando que el Estatuto Administrativo si bien procura evitar efectivamente la intervención de la política, lo cierto es que lo hace a través de “la contrata” como mecanismo de contratación que se ha transformado en una válvula: “el empleo a contrata, que es un empleo donde se puede nombrar a las personas directamente y desvincular con mayor libertad. Y esto es lo que ha empezado a crecer reduciéndose la importancia que tiene el empleo de carrera, lo cual también probablemente quiere decir que hay una impresión de que el empleo de carrera tampoco es la mejor fórmula”.
Al respecto, la jurisprudencia, hasta ahora: “Ataca los bordes, resuelve problemas, pero no genera un nuevo modelo de empleo”, concluyó.
Nicolás Fleet mostró los patrones de crecimiento del empleo público, consignando que, en los últimos 25 años, el Estado, en general, se ha triplicado. Y la profesionalización del empleo público también se ha ampliado: “Hasta ser ya más de la mitad del Estado. El estamento profesional crece, sobre todo en el último periodo, a unas tasas que son sobre el 7%”. Y la pregunta de fondo es cómo se vincula esa mayor profesionalización con la calidad: “Qué capacidad tiene este estamento profesional para producir mayor eficiencia o mayor efecto sobre la calidad de la política pública”.
Otra interrogante que se abre en torno a estas tasas de crecimiento, es su causa: “En qué medida esto responde a un proceso político, a necesidades sociales, a tendencias poblacionales, y en qué medida, frente a los cambios de gobierno, se preserva una capacidad funcionaria que asegura la continuidad y estabilidad del Estado”.
Por qué no avanzamos
En el primer panel -moderado por Ignacio Cienfuegos, académico de la Facultad de Ciencias Sociales de la UAH e investigador del CiPP – participaron tres expositores/as que coincidieron en varios aspectos: Rodrigo Lavanderos, coordinador de Modernización del Estado, del Ministerio de Hacienda, sostuvo que se ha producido: “una atomización en la reglamentación y normativa que rige al sector público”, planteando la interrogante si Chile: ¿Necesita un estatuto único de empleo público o nos vamos por el camino de los estatutos sectoriales? Si no nos hacemos esa pregunta desde el origen, mover la aguja del empleo público va a ser cada vez más difícil”.
Otro tema, señaló, que, claramente, aún no se ha podido resolver es la: “Separación entre los funcionarios administrativos de los funcionarios de gobierno”. Otros factores son: “Algunos impulsos refundacionales permanentes en cada cambio de signo político y sin haber cambios de signo político”.
Amaya Fraile, socióloga, magíster en Políticas Públicas con amplia experiencia en el sector público y modernización del Estado, co-fundadora de la consultora Magenta, puso el énfasis en la necesidad de precisar qué se va a entender como empleo público: “No sólo como un problema del Estado central”, señalando que los datos de ministerios y sus servicios son “parciales”, porque el empleo público abarca también: “Las Fuerzas Armadas y de Orden, empresas públicas, organismos autónomos, los municipios, etc. Creo que debemos llegar a un rango de 1 millón de personas”.
En esa línea, indicó que cuando se aborda el empleo público hay que: “Hablar desde esa diversidad”. Y lo que no ayuda son, precisamente, la fragmentación de estatutos, pues cada sector tiene su propia normativa: “Hay un montón de estatutos donde están atomizadas las normas. Entonces, tenemos que trabajar en algún mecanismo que permita tener una norma directriz”.
Para Enrique Paris, decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad Santo Tomás, con una vasta experiencia en el sector público en cargos de responsabilidad, si bien se ha avanzado en algunos aspectos, la principal razón por la cual le ha costado mucho a Chile destrabar los problemas que experimenta el empleo público: “Es la incapacidad del sistema político para ponerse de acuerdo en cuál es el espacio de la política y cuál es el espacio que le corresponde a la administración”.
Este tema es de tal relevancia que: “Mientras no definamos con claridad las reglas que son propias de la administración, de esa administración indiferente, pero que debe ser eficiente, eficaz, nos vamos a seguir topando con problemas, en donde la política tenga la tentación de colonizar la administración, incluso muchas veces en la pretensión de algunos desde la administración de pretender hacer mejor la política. Son dos carriles distintos que hay que separar”.
¿Hacia dónde deberíamos avanzar?
El segundo panel -moderado por el vicerrector Académico de la UAH, Eduardo Abarzúa, tuvo la intervención de cuatro panelistas, dos de ellos expertos internacionales: Miguel Sánchez Morón, doctor en Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y catedrático emérito de Derecho Administrativo, de la Universidad de Alcalá de Henares, España, destacó que para consolidar un modelo de función pública profesional e imparcial: “No hay fórmulas mágicas, depende, sobre todo, de la evolución de la convicción de la cultura política, administrativa y jurídica de cada país”.
En el caso de los países europeos: “En términos generales, durante el Siglo XIX adquirieron la convicción de que era necesario contar con ese tipo de gestión pública para garantizar las funciones de Estado y para garantizar imparcialidad de la prestación”. Esto se fue implementando a diferentes ritmos. En el caso español, en el año 1918: “Se aprobó un estatuto legal que garantizó la inamovilidad de los funcionarios públicos». Luego, en la Constitución Política (1978): “Se optó por garantizar las bases esenciales del sistema de función pública de carrera e imparcial” que a la postre fue decisivo. Hoy, cerca del 80% de los empleados públicos tienen este estatuto profesional de inamovilidad.
Un tema que sigue pendiente, explicó, es que: “No hemos sido capaces de garantizar para el grueso de los altos cargos de la administración, ese régimen de profesionalidad […]. Las/los Directores generales se siguen nombrando en función de la confianza política […]. Los partidos políticos en España todavía tienen un excesivo protagonismo en la vida pública, incluso dentro de la administración”.
Víctor Lapuente, doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Oxford (Reino Unido), profesor titular y asociado en el Departamento de Ciencias Políticas, de la Universidad de Gotemburgo, Suecia, planteó reformas en cinco puntos: Meritocracia, la cual: “Está muy correlacionada con indicadores de menor corrupción y efectividad del gobierno”. La desburocratización, en el sentido de dar mayor autonomía, pues con: “Unos directivos públicos que trabajan como directivos en el sector privado, como Nueva Zelanda, Suecia, Australia, de hecho, existe menos, no más corrupción”.
Una tercera reforma debería apuntar hacia la Transparencia: “Una política transparente produce déficit de confianza al principio, porque decir la verdad no es agradable, pero al cabo del tiempo, genera superávit de confianza”. Mestizaje ideológico: “Creo mucho en la bondad de muchas reformas neoliberales y en lo contrario, en muchas reformas social-demócratas para compensar”, destacando en esta línea el modelo de Nueva Zelanda. Y, por último, Experimentación y Fontanería: “No podemos valorar sólo las políticas públicas por los resultados objetivos, sino que hay que medirlos de manera científica: ver si efectivamente dan valor a la sociedad, si tienen impacto social”.
Para Beatriz Corbo, abogada, profesional experta del Servicio Civil y consejera del Instituto Nacional de Derechos Humanos, avanzar implica considerar mecanismos de mérito y confianza. En segundo término, hay que abordar derechamente el tema del empleo público, porque hasta ahora ha sido de manera tangencial, pues pareciera ser que es una discusión: “…que nadie quiere tener, porque es difícil tenerla”. Otro elemento a considerar, agregó, es tener: “Una mejor comprensión de lo que son los cargos de gobierno y lo que son los cargos de administración”.
Concluyó, afirmando que: “Si comprendemos mejor eso, probablemente, vamos a poder tener una mejor bajada hacia lo que es el empleo público”.
José Pérez, presidente de la Agrupación de Empleados Fiscales (ANEF), fue enfático en señalar que, el proceso de modernización del Estado debe ser con la participación de las y los funcionarios públicos y sus dirigentes sindicales, quienes son los que tienen la experiencia en el trabajo estatal, ya que: “Trabajamos para el Estado de Chile y no para los gobiernos de turno […]. Además, hemos impulsado que todos estos cambios, que son de voluntad política primero y después de aspectos legislativos y también técnicos, no pierdan el foco final, que es la atención a la ciudadanía con servicios públicos de calidad”.
Recalcó que: “Partimos con fortalecer el desarrollo laboral; acuñamos el trabajo decente para los trabajadores públicos y estamos disponibles para avanzar en todos los procesos y subsistemas, pero con participación de las organizaciones sindicales”.
Mirada de las autoridades de la UAH
El rector de la UAH, Eduardo Silva, SJ, también estuvo presente en el evento. Al respecto, dijo que, con este coloquio, el CiPP sigue cumpliendo con su objetivo de: “Abordar temas que son de preocupación de todos, aprovechando las competencias de nuestros académicos y poniendo eso, al servicio justamente de los diferentes públicos relevantes. En este caso, de la Contraloría, del Servicio Civil, de académicos de otras universidades y también de estudiantes”.
Los contenidos de este encuentro, dijo, aportan a mejorar: “Algo tan vital, como lo es un Estado más moderno, más eficiente, más capaz, más meritocracia y más imparcial. Cabe decir, que no depende de los vaivenes de los cambios de gobierno. El Estado requiere una situación más estable y ese es el fruto de esta investigación”.
Eduardo Abarzúa, vicerrector Académico de la UAH, hizo un positivo balance de la actividad desde varias perspectivas. Primero, resaltando el proyecto de investigación de Rajevic y Fleet pues pone: “En relieve, la producción académica de nuestra universidad y de nuestro Centro”. También destacó el nivel de la convocatoria, que congregó a académicos, investigadores/as de talla internacional, y directivos y profesionales del sector público: “Reunir a este grupo de personas, con distintas perspectivas sobre el Estado y hacer este diálogo interdisciplinar, pero también multiactores, creo que es relevante”.
En ese sentido, dijo que el CiPP: “Cumple con su propósito de entregar la investigación y el desarrollo de la universidad para que se tomen mejores decisiones, decisiones basadas en la democracia”.
Eduardo Saavedra, decano de la FEN-UAH y director Académico del CiPP, recordó que para el CiPP: “El empleo público ha sido siempre de gran preocupación de varios investigadores del Centro, dedicados al tema de modernización del Estado”. Una materia relevante pues: “Todo lo que se espera de una economía moderna requiere de un Estado, cuyos trabajadores den lo mejor de sí y tengan además el espacio para dar lo mejor de sí”. Revisa acá la transmisión del coloquio