Entrevista - Voces CiPP

Eduardo Saavedra aborda el impacto de la reforma de pensiones en las aseguradoras de EE.UU.

En entrevista con la Facultad de Economía y Negocios, el director académico del CiPP y decano de la Facultad de Economía y Negocios de la UAH, aclara que la reforma de pensiones no implica expropiación y que la preocupación de las aseguradoras de Estados Unidos radica en la disminución de sus rentas oligopólicas.

Fuente: Facultad de Economía y Negocios UAH.

Inexactitudes y falacias sustentan el deseo de levantar un caso para que intervenga el Gobierno estadounidense en favor de sus intereses oligopólicos. Esto es lo que advierte el director académico del Centro Interdisciplinar de Políticas Públicas (CiPP) y decano de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad Alberto Hurtado (UAH), Eduardo Saavedra, en la carta que el gremio de las aseguradoras de vida estadounidenses (American Council of Life Insurers, ACLI) envió a las autoridades chilenas reclamando por algunas disposiciones incluidas en la reforma del sistema de pensiones, proyecto que se despachó a ley el pasado 29 de enero. Una de las cuestiones más relevantes de la arremetida de la ACLI es la acusación de expropiación. Sin embargo, Saavedra fue enfático en descartar tal presunción.

En la misiva, argumentan que esta reforma no solo impactará negativamente a los trabajadores y a la economía del país, sino que también vulneraría los derechos de inversión de compañías extranjeras que operan en el sector previsional chileno, acusando que algunas disposiciones “socavan” el Tratado de Libre Comercio de Chile y EE.UU. En la ACLI participan los grupos Metlife (propietaria de AFP Provida), Principal Financial Group (AFP Cuprum) y Prudential Financial (controla AFP Habitat en conjunto con ILC).

De esta arremetida de las AFP con capitales estadounidenses, la Facultad de Economía y Negocios conversó con Eduardo Saavedra, quien también fue ministro del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (2014-2020):

¿En términos generales, qué te parece la carta?

En la carta veo inexactitudes, amenazas y el deseo de mantener un derecho con argumentos falaces, sobre todo cuando hablan del impacto en los trabajadores que tendrá esta reforma al sistema de pensiones.

En la carta señalan que con algunas disposiciones de la Reforma de Pensiones (RP) se estaría socavando el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Estados Unidos y Chile, ¿es así?

No lo socava, ni remotamente. Se han hecho varias modificaciones a DL-3500, que es el decreto que regula las actividades de los fondos de pensiones de la AFP. Por ejemplo, se ha facilitado la entrada de nuevas empresas. Eso no existía cuando se firmó el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. Desde la Comisión Marcel, hace 15 años, se licitan los trabajadores nuevos que entran al sistema, a la AFP que cobra menos comisión al afiliado. Así entraron las AFP Modelo y UNO; Plan Vital licitó después, cuando quería tener más afiliados. Como los afiliados no se mueven de AFP, estas licitaciones son una fórmula para crecer. Y cuando se hicieron estas modificaciones, nadie reclamó, nadie dijo que era expropiatorio, porque parte de las reglas del juego de mercado es que la entrada de nuevos actores se facilite, sobre todo cuando hay rentas significativas de los incumbentes que son los que están, entre los cuales están estas empresas norteamericanas de aseguradoras. Los grandes beneficiados de esto, son los trabajadores que, por un tiempo al menos, ven reducidas las comisiones que tienen que pagar cuando estas se licitan.

¿Y esta fórmula de licitar nuevos afiliados a la AFP que cobra menos comisión ha funcionado bien?

El sistema ha funcionado bien y han bajado las comisiones. Pero no ha funcionado perfecto. Sigue habiendo rentas oligopólicas, rentas elevadas para inversiones pequeñas y, por lo tanto, este reclamo de las compañías estadounidenses, lo único que me hace pensar es que quieren elevar la conversación para que el Gobierno de Estados Unidos haga algo, presione y logre un mejor trato para ellos.

¿En qué caso la reforma hubiese violentado el Tratado de Libre Comercio con EEUU?

Por ejemplo, que les expropiaran los activos o les quitaran los trabajadores. Eso podría ser considerado dañino para sus inversiones. Pero aquí, no es el caso.

¿Qué hay detrás de este reclamo?

Es importante decir que las AFP tienen ciertas rentas; rentas que son enormes para las pocas inversiones que hacen. Principalmente, esas rentas son producto de las comisiones que cobran por gestionar los ahorros previsionales de sus afiliados y de las cotizaciones. Entonces cuando ellos dicen que les están expropiando, se refieren a esas rentas. No dicen explícitamente: «lo que yo pierdo son las rentas que tengo, la comisión que cobro por los ingresos de los trabajadores mes a mes». Por lo tanto, lo importante aquí es dejar claro que en una economía de mercado las rentas sobre económicas o más allá de las rentas que deberían ser las razonables para el nivel de riesgo de estas industrias, esa renta no constituye un derecho de propiedad. Entonces aquí hay que tener un poquito de cuidado. ¿Qué es lo que están perdiendo? ¿Pierden afiliados? No, porque tienen el derecho a participar también por esos mismos afiliados a una comisión menor. Entonces, lo que pierden son rentas. Pero las rentas en una economía de mercado no constituyen derecho de propiedad. Eso tenemos que tenerlo muy claro.

Sobre esa base, cuando ellos dicen que podrían ir a buscar reparaciones legales, ¿eso no llegaría a buen puerto?

Ellos recurrirán ante el CIADI, que es un foro destinado al arreglo de diferencias entre inversionistas y Estados que está en el Banco Mundial, sede Washington. Pero, probablemente, les iría pésimo en el CIADI. Yo creo que ellos quieren construir un caso para que intervenga el Gobierno de Estados Unidos, diciéndole a Chile: «ustedes me cambian la ley o les aplico sanciones».

¿Se siente como una amenaza cuando dicen que Donald Trump va a tener en cuenta sus reclamos para cuando revise los acuerdos comerciales?

Por supuesto que es una amenaza y ellos están construyendo el caso para despertar al Gobierno norteamericano y decir: «miren a Chile, nos están expropiando». Eso ya lo han hecho otras veces. Cuando fue la expropiación del cobre en 1971, obviamente las empresas norteamericanas fueron a presionar y el Gobierno de Estados Unidos intervino. Donald Trump lo está haciendo ahora con México y Canadá, subiendo aranceles para presionar políticas migratorias.

La ACLI afirma que no se les trata justamente por la disposición que establece la licitación del 10% de afiliados. Ahí hablan de la expropiación, que no es un trato justo y equitativo.

Aquí no hay expropiación porque no se les está prohibiendo a ellos participar. Si el mercado estuviese mucho más concentrado a lo que está hoy día, y si es que hay un actuar coordinado de las AFP norteamericanas para ponerse de acuerdo en variables de mercado, el Tribunal de la Libre Competencia podría resolver, dependiendo de cómo se lleve el caso, que en esas licitaciones no participen. Pero esto no es el caso como se ha aplicado en Chile, ni es el caso que pretende este nuevo cambio legal.

Otro punto que cuestionan es el rol que tendrá el Instituto de Previsión Social (IPS) y cuestionan la posibilidad de que ingrese al mercado un inversor público

En mi opinión, hay mercados que funcionan relativamente bien con empresas públicas y privadas, y a eso no hay que tenerle miedo. El mercado cuando no funciona como plantean los libros de texto, tiene como una opción regular y tiene otras opciones complementarias o sustitutas, incluso la propiedad pública. Y aquí estamos hablando de un mercado que tiene siete AFP y que se le permite la entrada de inversionistas nuevos que van a hacer lo que hacen hoy día las AFP: inversión. Eso significa más competencia y más competencia siempre es bueno.

Argumentan también que otorgaría a los recién llegados una ventaja competitiva en costos e inversión.

No hay ninguna ventaja competitiva, porque hoy día ya se licita la cartera de afiliados nuevos que entran al sistema y las AFP participan. Y no es discriminatorio decir que la única obligación es que, si la AFP participa en la licitación con un precio más bajo de las comisiones, ese precio tiene que ser válido para todos sus afiliados. Y por eso, probablemente, las AFP muy grandes no quieren participar, porque tendrían que bajar el precio a toda la cartera de afiliados que tienen. Y por eso entran nuevas AFP a muy buen precio y validan el sistema. La preocupación latente en la carta es que esta licitación ya va a ser por el 10% de afiliados de todo el sistema y eso les va a revolver un poco el gallinero.

Ellos hablan que no es justo el trato porque “han realizado inversiones significativas en las últimas décadas en su operación e infraestructura”

Me encantaría saber cuáles son las grandes inversiones que hacen los incumbentes en una industria que deja 700 mil millones de pesos de rentas y de beneficios anuales. Me parece que son mucho menos esas inversiones, porque en esos beneficios están descontadas las depreciaciones de aquellas grandes inversiones. Si son grandes gastos, también están descontados, y dejan una renta tan grande que la verdad es que es un negocio muy lucrativo a costa de los trabajadores chilenos.

¿Cómo observas la entrada de un inversor estatal?

El Estado muchas veces tiene otra función y objetivos distintos a los de un privado. El privado busca maximizar los beneficios de su empresa. Y, por lo tanto, llega a una cierta cotización. Si son muchos, va a ser la cotización muy parecida al costo medio de la empresa. Pero cuando son pocos, es mucho más grande que el costo medio. Y eso es lo que está sucediendo en las AFP hoy día. De allí las enormes ganancias que tienen. Porque una vez que tienen a la gente capturada, mensualmente le va cayendo el centavito. Bueno, esa cotización quizá es un 20%, un 30%, un 40% por encima de aquella que se va a dar cuando haya una licitación. Pero si entra un ente estatal, el ente estatal quizá no está interesado en maximizar beneficios. Quizá el ente estatal está interesado en maximizar el bienestar global del sistema, que ya es algo más complejo. En la práctica, probablemente el inversionista público haría lo mismo que haría una AFP que fuera administrada por los propios cotizantes, como en otros países existe. Iría a costo medio, o sea, no querría perder dinero, pero lo cual significa cobrar bastante más bajo y por lo tanto captar más afiliados.

Y la pregunta que uno se hace es ¿cuál es la dinámica de la industria cuando el nuevo entrante tiene ese otro objetivo? Si su interés es el costo medio, entonces le va a generar dinámica competitiva a la industria, mucho más grande que aquellos que maximizan beneficios. Y eso es un temor, porque eso no podría alegarse como expropiación, porque entró alguien y bajó el precio. Pero lo quieren alegar diciendo que es estatal. La argumentación es confundir peras con manzanas, que es muy propio de sectores radicales que dicen que el Estado no debería siquiera existir en esta industria. ¿Cómo funcionaron las AFP cuando partieron? Con un laissez-faire increíble que lo único que llevó fue a enormes ganancias para sus dueños.

En la carta también señalan que las medidas afectan la confianza de inversores de larga data y que disuadirían las inversiones futuras

Chile ha dado muestras que es un país que respeta los derechos de propiedad, respeta las instituciones. E insisto, este cambio es dentro de la institucionalidad, este cambio es conocido por los que llegaron acá. Chile no tiene que seguir saliendo al pizarrón a demostrar que es un país que respeta los derechos de propiedad. Y, ciertamente, si es que se da una dinámica más competitiva en la industria, van a bajar las comisiones, ya no va a haber tanta aseguradora norteamericana queriendo entrar al mercado AFP en Chile. Pero eso es más bien una reacción propia, porque el mercado ya no da tanta renta como daba. Pero de aquí a que un inversionista minero, un inversionista tecnológico, dijera: ´Chile se convirtió en Venezuela´, por favor. Esto es un pataleo de unos pocos empresarios que ven que sus derechos de rentas se están viendo amenazados. Y esas rentas no son propias de una economía de mercado.

Esta reforma es un acuerdo de un espectro político amplio que, finalmente, se pone de acuerdo en introducirse a una industria que funciona pésimo hace muchos años y les extrae renta a los trabajadores por muchos, muchos años.

¿Preocupa el hecho de que entren actores extranjeros a un sector tan sensible como el de las AFP?

Hay mucha gente a la que le preocupa, a mí no. A mí lo que me preocupa es que entren extranjeros que intenten meter a sus gobiernos para lograr beneficios. Como creo que está siendo este caso. Eso está fuera de la regla del mercado. Y parte de las reglas del juego es que, cada cierto tiempo, se hacen cambios legales. Meter al gobierno, y sobre todo un gobierno que ha dado muestras de que puede introducirse a la economía de mercado, porque lo único que le importa son las rentas de empresas norteamericanas, quizás nos hace cuestionar a muchos más sobre lo qué hacen los norteamericanos acá en Chile. Cuando se aprobó la entrada de capital extranjero a la industria de las AFP, dijimos bienvenidos todos, y jugamos con las reglas del mercado. Pero si ellos no quieren jugar con las reglas del mercado, ahí yo me cuestiono si vale la pena tener este tipo de empresas acá. Esto no es la guerra fría, no es la hegemonía de Estados Unidos en la época de Ronald Reagan o Bush padre. Esta es una época en donde un gran actor que no existía en aquella época, que es China, podría venir también a invertir acá. También está Japón, están los países de la Unión Europea, o sea, ¿nos afectaría que el gobierno norteamericano se ofendiera? Por supuesto que sí, pero tampoco quedaríamos solos contra el mundo.

Por último, en la carta aseguran que esta reforma perjudica la seguridad financiera a largo plazo de los trabajadores, poniendo como ejemplo que obligaría a los gestores de inversión a tomar decisiones subóptimas, que desalentaría la inversión en instrumentos financieros de largo plazo, el hecho de licitar cada dos años el 10% de la cartera de afiliado. ¿Podría ser un efecto?

Las AFP eligen su portafolio pensando en que los trabajadores que ingresan van a quedarse hasta los 60, 65 años y, por lo tanto, los fondos que tienen los invierten en activos de más largo plazo. Además, para asegurar que haya dinero efectivo para poder traspasar cuando alguien se cambia, el sistema les obliga a que haya un encaje. Esto significa que no pueden invertir un cierto porcentaje de los fondos que tienen. Tienen que mantener guardados líquidos, de manera que si un trabajador dice me jubilo o me cambio de AFP, haya un traspaso efectivo de dinero. Lo planteo por lo siguiente: En este cambio de ley, el encaje bajó, con lo cual hay más ganancia para las AFP, van a poder invertir más, van a tener menos dinero en encaje. Entonces, lo primero es que hay un beneficio que ellos no mencionan que es la reducción del encaje. Lo segundo, es que no todos los trabajadores se van y ahí queda el encaje en la AFP. Y las AFP invierten óptimamente, sin restricciones, en función del perfil de sus afiliados. Si tienen afiliados jóvenes probablemente invierten a más largo plazo. Si ven que tienen afiliados no tan jóvenes, tienen que asegurar que los fondos no sean tan volátiles. Por lo tanto, tiene que ser un mix de portafolio. No todo se tira a largo plazo. Y por lo tanto, hoy día hay una suboptimalidad, pero que se refiere a que es óptimo dada nuevas restricciones.

¿Y qué es lo que sucede con esta reforma? Le están diciendo, mire, yo sé que un porcentaje bajo de sus afiliados se va, pero ahora se va a ir un porcentaje más grande. Y, por lo tanto, va a tener que asegurarme que va a tener el dinero líquido cuando yo licite el 10% de los afiliados al sistema. Y si usted no se lo gana, tiene que hacer el traspaso de fondos. Por lo tanto, a aquella AFP que quiera cobrar caro por la comisión, se le va a ir gente.

Entonces, es un mercado que debería obligar al que quiere mantener afiliados a apostar por menores comisiones, por menor precio. Entonces, ¿es subóptimo? No lo sabemos. Puede ser que se mueva en el margen de la optimalidad de las inversiones. Me refiero en el margen a que es una restricción que ya tienen, que es cuántos trabajadores ellos creen que se le van a ir en los próximos dos años, hoy día quizás eso va a aumentar. Pero para los trabajadores, la buena noticia es que se van a ir en la medida en que alguien les bajó la comisión, y si les bajó la comisión es un beneficio para los trabajadores y en el neto es imposible que lo que les perjudica sea más grande que el beneficio que obtienen pagando menos comisión porque si no, no se cambiarían. Entonces, eso de nuevo es un argumento falaz. El tratar de meter en este baile a los trabajadores para que ellos también reclamen diciendo que es malo, lo que no va a suceder. No, es un argumento malo. Aquí, el único riesgo que veo es a las rentas oligopólicas de los inversionistas estadounidense de las AFP más grandes de Chile